引言

   行政给付在改善公共教育和公共卫生、建立和完善社会保障体系、减少和消除贫困等方面，成为政府转变职能、适应社会需要的重点领域。然而在大力发展政府行政给付职能的同时，我们也应该意识到行政给付也存在滥用和侵害相对人权益的可能。“行政给付之目的也在于增加国民的福利，但是其给付本身就是一种权力在起作用的过程，如果作为与福利给付的交换从而使国民的自由受到侵害，那么确实福利给付中的权力滥用就会带来侵害人权的危险”。因此，我们在推崇政府的行政给付职能的同时也应当注重行政给付的救济渠道的完善，尤其是司法救济的完善。只有在完善的司法救济途径的监督和保障下，才能使政府的行政给付职能真正发挥功效，也才能真正保障公民相关的社会权利以及其他公法受益权利的实现。

   但是，我国学者对行政给付的理论研究并不多见，相关的制度和基本原理的阐释在行政法学的教科书中也篇幅较少。究其主要原因是学者们认为作为典型授益型行政行为的行政给付对公民和社会的危害性较小，对该行为的研究实际价值并不明显，因此将主要的研究集中于侵害相对人权益可能性比较大的损益型行政行为。在这样的研究背景下，我国学界对于行政给付的概念与给付范围等基本方面也一直没有达成统一意见。相对其他行政行为来说，我国行政法学对行政给付的研究较为薄弱，更不用说对行政给付纠纷的诉讼救济制度进行探讨，而诉讼救济渠道的不通畅又会严重制约行政给付制度的发展。

一 行政给付概述

(一)行政给付的概念分析

   中国大陆学者对行政给付的理论鲜有研究,在行政法学教科书中有所提及的观点,主要包括以下几种:

第一种观点认为,行政给付是指,行政主体向具有特定情形的相对方个人、组织发放抚恤金、救济金、补助金或有关实物等。

第二种观点认为,行政给付又称行政物质帮助,它是指行政机关对公民在年老、疾病或丧失劳动能力等情况或其他特殊情况下,依照有关法律!法规规定,赋予其一定物质权益或与物质有关的权益的具体行政行为。

第三种观点认为,行政给付是指行政主体基于公民的物质请求权依法给予其物质权益或与物质相关的权益的法律制度。

第四种观点认为,行政给付在广义上包括供给行政、社会保障行政、财政资助行政。

第五种观点认为,行政给付,是指行政主体为实现特定的公共目的,为一定的个人或组织提供支持或补助(社会救济金、助学金、扶贫款、补贴),或建设公共设施、或为公众提供其他服务或利益,从而保障和改善公民生活条件的行政活动。

   可以看到,对于第一、第二、第三种观点,其基本内涵无实质差别,都强调的是政府对处于特殊情况中的公民以物质上的帮助, 第四种观点基本上等同于德国、日本广义行政给付的概念。第五种观点把行政给付的目的从救济转变到实现特定的公共目的上,把行政给付的手段从单纯的物质救助扩展到包含补贴、建设公共设施等多方面的行为。因此,我们姑且可以把前三种观点理解为狭义上的定义,而后两种观点理解为广义上的定义,目前我国学术界的通说是在狭义的意义上阐述的。

(二)行政给付与相关概念的比较

1.行政给付与给付行政

   给付行政是一种行政模式,源于德国公法学者福斯多夫提出的“生存照顾”理论,他将给付行政界定为服务于生活考虑的活动。日本学者将行政分为积极行政与消极行政,给付行政属于积极行政的组成部分,它以保障生活、增进公共福利为目的,是典型的福利国家或积极国家的行政模式给付行政始终作为一种行政理念、行政模式或者一类行政活动而存在,不同于行政给付作为某一具体行政行为而存在。

2.行政给付与社会保障

   社会保障主要包括社会救助、社会福利、社会保险等内容。社会救助是国家及社会对生活困难的个人和家庭进行救济,以维护这些社会成员的基本生活的一项社会保障制度。社会福利是在保障全体社会成员享受基本生存权的基础上,随着社会经济的不断发展,通过提供公共福利设施和福利服务而增进社会成员个人福利的一项社会保障制度。社会福利囊括了除社会保险、社会救助之外的所有社会保障的内容。社会保险是国家通过立法而建立起来的旨在保障劳动者在因年老!疾病、伤残、生育、失业等暂时或永久失去劳动力而减少或失去工资收入的情况下,仍能享有和在业期间相差不多的基本生活权利的一项社会保障制度。行政给付属于社会保障中社会救助的一部分,是由国家来提供各方面条件来保障困难群体的权益在社会保障中,行政给付属于最低层次的,水平是最低的,是整个社会保障制度中的最后一道防线。

二 行政给付诉讼制度概述

(一)行政给付诉讼制度与其他救济制度的比较

   在行政给付救济制度中，主要有信访制度、行政复议制度和行政诉讼制度三种。据相关调查显示，信访在行政给付纠纷解决中占据着主要地位。“在此以城市最低生活保障领域为主的调查中，如果因最低生活问题与行政机关发生纠纷，‘找该机关的领导申诉’占调查人数的55.49%，而选择信访的占24.44%，选择行政诉讼方式的仅占3.77%。”

   与行政给付诉讼相比，行政给付复议有审查全面性，专业性等优势，但是，行政给付复议也存在一些固有的缺陷:行政复议的复议机关不具有真正裁判者的中立地位。行政复议作为行政系统内部的救济方式，复议机关只能是上一级行政主体，始终摆脱不了本系统或本部门上下级之间的利害关系，也很难保证他们中立的裁判地位。这样的制度设置客观上影响了复议的公正性，也削弱了它作为行政给付救济的权威性。此外，程序上缺乏透明度。

   总体来说,行政给付诉讼救济作为司法机关的独立的、外部的、程序性较强的行政给付救济方式有其独特的优势,可以成为行政给付救济的最有力救济方式,和最后一道有力的权利救济保障。这也符合人权保障理论和司法最终救济原则。然而,行政给付的诉讼救济途径也可以借鉴信访制度和复议制度的优点,扩大受案范围,在专业性,增加灵活性,便民性等方面予以增强和完善,推动行政给付诉讼的进一步发展。

(二)行政给付诉讼的类型

   1.拒绝或拖延给付的行政给付诉讼是指因行政机关对符合给付条件的相对人不予给付，或者故意拖延给付而引起的行政给付诉讼。这种行政给付的不作为诉讼是我们现存的行政给付诉讼当中最常见的一种。

   2.明显不当的行政给付诉讼是指行政主体滥用给付职权侵害相对人权益或者公共利益明显不当而引起的行政给付诉讼。给予目的不符合法律规定，给付的考虑不适当，行政给付违反公平正义的出发点，

   3.违反程序的行政给付诉讼是指因行政主体违反行政给付法定程序侵害相对人权益而引起的诉讼，如行政主体不执行法定给付程序、不公开给付条件、不公开给付对象、不遵守法定期限等，而引起的行政给付诉讼。

三 我国行政给付制度存在的问题

   我国行政给付制度由于起步较晚，在行政给付的概念、范围、主体等基本理论上仍有分歧，与国外相比，仍有不小差距。在这种情况下，剖析我国行政给付制度的发展现状，针对其中存在的问题提出改进和完善建议，无疑具有重要意义。

(一)行政给付概念过窄

   随着经济的发展，行政给付的内容也不断得以充实，行政给付的方式也呈现多样化趋势。除了传统的针对弱势群体的物质性保障给付，行政主体还采取了改良供水供电系统、提供就业培训与指导、天气预报等等多种行政给付方式。大部分学者将行政给付理解为行政物质帮助，行政给付相对人是作为弱势群体的自然人，给付的内容是物质金钱性质的，其目的是在于为公民的基本生存权提供帮助。这样的概念将我国许多的行政给付行为排除在了行政给付的定义之外，也将行政给付诉讼的范围限定在了极其狭隘的范围之内，不利于建立合理的行政给付制度，也无益于行政给付诉讼制度的完善。

   不给付、不适当给付、不及时给付等行政给付行为都可能侵害相对人或者相关人的给付权益。而与保护相对人给付权益相关的行政给付诉讼却依然限定在原有的狭隘范畴内，并没有随着行政给付内容和方式的发展而完善，极其不利于给付相对人权益的保障，也阻碍了行政给付制度的长足进步。

(二)行政给付的恩赐理念影响行政给付诉讼的发展

   在传统的恩赐救济理念的影响下，我国很大一部分行政机关及民众对于行政给付的认识还是停留在恩赐阶段。一方面，在现行法律规定中，相应的行政机关对于要不要作出行政给付、给付的内容及给付的方式等方面具有很大程度的自由裁量权，而且几乎没有对于行政机关的行政给付行为的责任条款规定，这就使得行政主体继续将行政给付作为一种非常态的恩赐行政活动来运行，缺乏对行政给付的责任和义务认识。而另一方面，在传统恩赐观念的影响下，相对人自身也没有将获得行政给付作为一种自身的权利来看待，也没有认识到政府作出行政给付行为是它的一种义务和责任。

  “在‘是否知道最低生活保障制度’这一问题的有效回答问卷中，有33.7%的公民对最低生活保障制度一无所知，仅有5.5%的公民详细了解这一制度，其余60.8%的公民则是‘仅知道这一制度，但不了解具体内容’，从未听说过《城市居民最低生活保障条例》，虽然有97.2%的公民认为对于生活困难的人政府应该给予救助，但当问及‘获得救助是否是一项法定权利’时，这一比例则降至60.6%。”由于行政机关不知道行政给付是其责任和义务，公民也不知道获得行政给付权益是自身的权利，其结果是行政给付制度难以得到更进一步的发展。因此，在行政给付恩赐理念的影响下，行政机关对给付行为有巨大的自由裁量权和免责性，公民没有请求行政机关的恩赐，而保障自身获得行政给付权益的意识，行政给付诉讼难以发展。

(三)传统的厌诉观念阻碍行政给付诉讼的发展

   中国传统法律观念的核心是人治，主张权力优于法律，不受法律所控制。在人治观念深入影响之下，人们形成了权力高于法律，法律从属于权力的思想，从而对法律缺乏信心，也就不会依靠法律来保护自身的权益。在合法权益受到侵害时，大多数人会选择委曲求全，不愿意诉讼。在权力大于法律的传统观念影响下，我国公民“厌诉”的观念也就根深蒂固了。传统的厌诉观念让行政相对人不相信法律，屈服于权力，面临行政给付侵害或者是拒绝给付等情况的情形时更多地选择“忍气吞声”，成为阻碍行政给付诉讼发展的一大障碍。

(四)大量的行政给付行为是在一些“红头文件”的指导下做出的

关于行政给付行为，我国并没有统一的法律、法规来进行规范，这就出现了大量的行政给付行为是在一些“红头文件”的指导下做出的。对于“红头文件”下行政给付行为进行司法审查是缺乏审判依据的，因此而无法进行司法审判监督。这就可能造成大量的行政给付行为因为缺乏司法审查的依据而不能进行行政给付诉讼的情况，进而产生“红头文件”下行政给付的态意泛滥以及对行政给。在司法实践中，受案范围过窄和对原告资格过于苛刻都阻碍了行政诉讼制度的发展。

四 我国行政给付诉讼制度的完善

(一)行政给付诉讼受案范围拓展化

   本文将行政给付定义为行政主体为保障公民、法人或其他组织生存，促进其发展，依照法律和相关政策规定向特定和不特定的个人和组织提供相应的服务、金钱、物质、精神帮助等各方面的授益行政行为的总和。行政给付包含了公共性给付、保障性给付和资助性给付三个方面。

   1.公共性给付是指提供日常生活中不可或缺的公共服务的行政活动，有水电煤气、道路、公园等等，这类给付是向不特定的、普遍的个人、企业或者其他组织提供的。

   2.保障性给付就是我国学者所理解的狭义上的行政给付，是行政主体为保障人们的基本生存而进行的一系列给付行为。一般认为，保障性给付主要包括三大方面的内容，即保险性给付、救助性给付和福利性给付。保险性给付主要包括失业保险、医疗保险、养老保险、工伤保险等;救助性给付主要包括伤残救助、贫困救助、自然灾害救助等;福利性给付主要包括住房补贴、教育福利、特殊人群的福利津贴等。

   3.资助性给付是指行政机关根据有关法律和政策为促进特定个人、企业或者其他组织的发展而为其提供的资金、知识、技术、政策优惠等经济性和非经济性的给付。

   行政给付诉讼的受案范围直接影响了行政给付诉讼的发展,现行的行政诉讼仅将部分保障性行政给付纳入受案范围,公共性行政给付以及资助性行政给付被完全排除在了行政给付诉讼受案范围之外,极大地阻碍了行政给付诉讼的进行和发展,不利于行政给付诉讼救济制度的完善,不利于当事人行政给付权益的保障,也不利于对行政主体行政给付行为的司法监督。因此,我们应当拓宽行政给付诉讼的受案范围。应当为给付相对人提供全面的诉讼救济保障,保证每一种行政给付都能得到诉讼监督,只有这样才能让行政给付纠纷得以顺利解决而不至于影响社会的稳定发展。

(二)加强行政给付相对人的权利意识，强化行政主体的义务意识

   我们可以通过明确行政给付的权利义务关系来树立正确的行政给付诉讼理念,明确获得行政给付是公民的一项权利,公民可以通过行政给付诉讼来积极行使和保障其权利,对公民积极行使其行政受益权,加快行政给付诉讼的发展与完善有重要的意义。只有认识到获得行政给付是自身的一项重要权益,而且有相关法律的支持,我们才有通过行政给付诉讼来保障自身给付权益的可能"

   行政主体应当树立牢固的服务理念,明确自身的行政给付义务和责任,只有这样才能认真履行其行政给付义务,积极回应相对人的行政给付诉讼请求,进而保障行政给付诉讼判决的顺利实施。

(三) 行政给付诉讼的审判依据多元化

   作为保障人们基本生存和发展权的行政给付要不断发展和变化，因此灵活多变的政策文件和其他规范性文件就成为了行政给付的重要指导依据。而由于我国现行行政诉讼法将法院的审查依据限定为法律、法规和规章，这就将作为行政给付指导文件的政策和其他规范性文件排除在外，因而会产生了行政给付因为缺乏审查依据而不能够进行司法审查的情况。为此，笔者主张建立多元化的行政诉讼审判依据来解决行政给付因缺乏审判依据而无法进行司法审查的难点。

结论

   我国传统行政给付理论明显滞后,与福利国家给付行政模式和目标相距甚远,降低甚至抹煞了行政法理论的导向性和政府职能的先进性,必须加紧构建与给付行政模式和服务政府理念相适应的行政给付法律制度和行政行为体系，尤其是对行政给付诉讼制度的构建。行政给付诉讼中必须注重给付相关人的权利保障。行政给付中的行为包括行政主体的行为和相对行为,二者相互依赖，相互作用,共同达成行政给付目标。