行政机关在社会管理中拥有哪些强制措施？如何防止这些强制措施被滥用？在强大的行政公权力面前，如何保护普通百姓的合法权益？12年，一部社会高度关注的规范公权力行使的法律，经过了不平凡的立法之路，把行政机关的强制措施纳入了法治轨道。《行政强制法》是规范行政行为的一部重要法律，与《行政处罚法》、《行政许可法》并称为行政程序立法的重要“三部曲”。这部法律从1999年开始酝酿，并于2005年、2007年、2009年、2010年、2011年先后五次提请全国人大常委会审议修改，终于在2011年6月30日下午闭幕的十一届全国人大常委会第二十一次会议上得以表决通过。该法共分七章七十一条，包括总则、行政强制的种类和设定、行政强制措施实施程序、行政机关强制执行程序、申请人民法院强制执行、法律责任、附则。《行政强制法》的颁布和实施对进一步保障和监督行政机关严格依法行政，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，具有重大意义。
行政权力是现实社会生活中掌控公共资源最多、干预能力极强的国家权力之一，其中的行政强制权又是最具强制性、控制性和风险性的一种国家权力，行政强制行为是确保行政目标得以实现的强有力手段。然而我国行政强制执法领域中长期存在既“散”又“乱”还“软”的问题。所谓“散”，是指有关行政强制的规定非常分散，其分布在大量的单行法律、法规和规章之中，除了《行政诉讼法》、《行政复议法》和《国家赔偿法》对行政强制的救济作出了统一规定外，其他几十部单行法律、数百部行政法规和数以千计的地方性法规和规章对行政强制都或多或少地作出了具体规定；所谓“乱”，是指行政强制权的设定和实施比较混乱，法律、行政法规、地方性法规、规章乃至规范性文件皆设定行政强制，享有行政强制实施权的主体涉及几十个行政部门和法律法规授权乃至规范性文件授权的组织，执法主体繁多，职责交叉冲突，规范监督不力，导致行政强制权屡屡出现被滥用的现象。之所谓“软”，是指在有些领域中行政机关强制手段不足，效率不高，执法不力，不能依法全面履行职责，难以有力维护公共利益和社会秩序，实现行政管理目标。这种状况下，本为“必要之恶”的行政强制，却畸变为暴力行政，犹如一只脱缰的野马，肆虐侵犯公民的权利。鉴于此，如何做到既赋予政府一定的行政强制权力，保障政府管理职能的实现和行政管理效率的提高，同时又为权力套上“枷锁”，防止权力滥用，损害公民权利，确保公权的实施和私权的保护二者间的平衡，便成为亟需解决的问题，而《行政强制法》的颁布与实施则成为一项理所当然的举措。
在以人为本、执政为民、建设服务型政府和法治政府的大背景下，行政权力的制约和公民权利的保障是行政法治的永恒话题。而十多年漫长的行政强制立法进程则一方面反映了多元利益群体的博弈过程，另一方面也彰显了公权力与私权利关系的二元紧张。鉴于此，《行政强制法》围绕着平衡公权与私权这一核心价值力图建立完整的规范体系和理论基础，形成了有效约束行政强制权力的制度体系，具体包括以下亮点：
1.平衡原则。《行政强制法》总则第1条即开宗明义地规定，该法的制定，是“为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益”。这里确立了两个最基本关系的平衡: 一是保障和监督关系的平衡，既要保障行政机关畅通无碍地充分履行职责，又要监督行政机关依法有据地履行职责；另一个基本关系的平衡是: 维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益( 即保护社会公众利益) 与保障作为被强制对象的行政相对人权益的平衡。
2.比例原则。《行政强制法》第五条：“行政强制的设定和实施，应当适当，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制”。这一条款所体现的精神，在行政法学上通常谓之“比例原则”。《行政强制法》对比例原则的确立，可以说是我国第一次在行政立法中明确确立这一原则。“比例原则是拘束行政权力违法最有效的原则，其在行政法学中所扮演的角色，可比拟‘诚信原则’在民法居于‘帝王条款’之地位，所以吾人称比例原则是行政法中之‘帝王条例’，当不为过。”比例原则的核心内容是“最小损害”，即行政机关为实现行政目的，在有多种手段、多种方法、多种途径可供选择时，应选择其中对相对人“最小损害”的手段、方法和途径。比例原则的设定要求执行机关在行政强制执行过程中，应全面衡量公共利益与个人利益之间的比例关系，实现手段与目的、私益与公益之间的相称性。这对控制和制约行政裁量权的行使、实现行政法治的实质正义，有着重要意义。
3.行政强制法定原则。《行政强制法》第4条规定了行政强制法定原则，其表述是:“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”。这一原则包含两方面内容，即法律保留和法律优先。所谓法律保留，指的是所有行政活动均只能在法律授权的范围内进行，其具体含义有包括两点：（1）依法只能由法律规定的事项，行政机关除非获得授权，否则不得对此做出任何规定；（2）在没有立法文件进行规定的情况下，行政机关不得做出影响公民、法人和其他组织权利义务的行为；所谓法律优先，指的是所有行政活动均不得违背现有法律的规定，其具体含义有三：（1）行政机关制定的任何文件、作出的任何决定都必须符合现有法律的规定，不得与其相抵触；（2）对于法律授予的职权，行政机关应当严格按照法定的程序、在法定的范围内行使；（3）对于法律规定的义务与职责，行政机关应当积极有效地履行或执行。
4.教育与强制相结合原则。关于教育与强制相结合原则，《行政强制法》第六条表述为:“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合”。这里“教育与强制相结合”的“教育”，既包括特定教育，也包括一般教育；既包括对被强制对象的教育，也包括对一般社会公众的教育。当然，“教育与强制相结合”的“教育”主要是指对被强制对象的特定教育。此外，“教育与强制相结合”，还具有“先教育，后强制”以及在行政强制的事前、事中、事后的整个过程中坚持教育的意涵。行政强制只是敦促当事人履行法定义务的一种手段，而不是目的。因此，只有将强制与教育结合起来，才能够既保证行政强制权的实现，又维护相对人的合法权益。
5.正当法律程序原则。程序正义和实体正义一直是法律追求的两大价值，我国一直有重实体轻程序的传统，而不可否认的是程序正义往往是实体正义的最有力保障。《行政强制法》虽然没有以专门条款统一规定，但是却将该原则分别规定于多个不同条款，以及将其精神贯穿和体现在行政强制权设定程序和行政强制实施程序的具体设计上。如在该法第七条规定，“行政机关及其工作人员不得利用行政强制权力为单位或者个人谋取利益”；第八条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权”；还有第十八条规定，“实施行政强制措施须事前报行政机关负责人批准，由两名以上执法人员实施，实施时应出示身份证件，通知当事人到场，告知当事人理由、依据和权利、救济途径，听取其陈述、申辩，并制作现场笔录”等这些都是正当法律程序原则在行政强制法中具体表现，它对行政强制法的贯彻实施具有极其重要的意义。
法律、行政法规、地方性法规是否都可以设定行政强制措施，是规范行政强制的首要解决问题。“行政强制的设定是‘原发性’或‘原创性’活动，是行政强制在法律上从无到有的过程。”因此规范行政强制权的设定，是从根基上进行的权源限制，也是《行政强制法》主要立法目的之一。针对之前我国“乱”设行政强制的问题，此次《行政强制法》明确规定了行政强制措施只能由法律设定，尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除该法第九条第一项“限制公民人身自由”、第四项“冻结存款、汇款”和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。而尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定“查封场所、设施或者财物”和“扣押财物”的行政强制措施。这些规定都在一定程度上有效改善之前设定权混乱的局面。对于行政强制执行，《行政强制法》规定只能由法律设定，行政法规、地方性法规、规章均不得对其加以设定。除此之外，为有效治理行政执法主体“多”、“乱”的问题，《行政强制法》对行政强制的实施主体也予以限制，根据《行政强制法》第十七条规定，行政强制措施只能由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施，行政强制权不得委托。这就阻绝了一些不具备资格的行政执法人员的暴力执法行为，一定程度上改变了此前行政强制执法领域所存在的“滥”的局面。
如果说行政强制设定权是从权力来源的角度、从实体法意义上来保障行政强制权的正确行使；那么，行政强制程序则是从权力行使的角度、从程序法意义上来实现对行政强制权的有效制约。《行政强制法》用专章对行政强制措施和行政强制执行做了比较严格的程序规定，明确了行政强制措施的一般程序和紧急程序，行政机关强制执行程序和人民法院执行程序。它不仅规定了实施行政强制措施应当听取当事人的陈述和申辩，应当事先进行督促和催告，而且对限制人身自由的行政强制措施规定了更严格的程序。《行政强制法》第二十条规定，实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限。实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限。法律规定，情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在24小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告并补办批准手续。同时，为充分体现对公民基本权利的尊重和人文主义的价值关怀，《行政强制法》还规定了“行政机关不得在夜间或法定节假日实施行政强制执行”及“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定”等限制性规定。此外，《行政强制法》还增加了设定行政强制的事前论证和实施中的评估程序，即行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价，并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止。行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政强制的设定机关。公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。有关机关应当认真研究论证，并以适当方式予以反馈。
“没有救济，就没有权利”，这一古老的英国法谚道出了权利与救济的紧密关系。由于行政强制对人身、财产构成极大威胁，相对人的权利救济无疑非常重要。此次《行政强制法》明确规定了行政复议、行政诉讼、行政赔偿等多种的救济途径，为公民、法人或者其他组织受到行政强制权侵害时，提供了全面的权利保障。《行政强制法》第七条和第八条分别规定，“行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益”，“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；公民因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿；公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿”。此外，《行政强制法》还规定，在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。这一系列救济制度的强化无疑使公民的权利有了更切实的保障，从而使公民权利更为真实。
立法的结束是法律适用的开始，这其中包括对法律本身的理解和执行。在理解和适用《行政强制法》的过程中，无论是在立法技术还是在立法内容上，较之于以往的相关行政法律而言，其都突显出了诸多前所未有的创新亮点，然其亦难免存在着一些不足的地方。
首先，在行政强制权的设定上，《行政强制法》综合考虑了我国目前的情况，为了适应公共治理的需要，既没有“高设”也没有一味的“低位”化，而是将行政强制措施的设定权赋予法律和经法律授权在一定范围内的行政法规和地方性法规，杜绝了法律、法规以外的其他规范性文件“乱”设行政强制措施的行为。但在行政权力地方化、地方权力利益化、地方利益法制化的当下，“地方性事务”的不明确性以及地方行政法规设定权批准程序的缺乏，无疑会影响其行政强制设定权的正确行使。因此，在相关的法律解释或实施细则中应明确以上内容，从而促进授权目的的实现。
其次，《行政强制法》第三章对行政强制措施种类的设定采取的是列举加概括的方式。明确列举了两大类:一是对人身自由的限制; 二是对财产的处置，包括查封、扣押、冻结三种。《行政强制法》同时规定行政法规可以在尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的情境下，设定除限制公民人身自由和冻结存款、汇款以及应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。何为“应当由法律规定的行政强制措施”，我国法律对此并没有明确规定。那么对于强制进入住宅、限制通信自由等强制措施，有扩权倾向的行政机关很有可能以行政法规的形式将其予以设定。但这些强制措施对公民权利的侵害不亚于对其财产的查封、扣押和冻结，因此这种不确定的立法无疑为行政法规的行政强制设定权开了过大的“口子”。
再次，在行政强制执行主体的设定上，《行政强制法》仍然沿袭着《行政诉讼法》“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自力执行为例外”的司法主导型的执行模式。设置这种模式的初衷是为了阻止违法的具体行政行为直接进入强制执行过程，保障行政相对人的合法权益不至于因未提起诉讼而受到违法具体行政行为的侵害，并有利于监督行政机关依法行使职权。但事实上，由法院和行政机关分享行政强制执行权体制很难防止行政机关行使专横的执行权力，无法保障行政相对人的合法权益。因为，一方面法院对行政机关申请强制执行只进行形式审查，且不适用行政诉讼程序，不进行口头辩论，也不能上诉。在这样的审查模式下，法院不仅没有发挥对行政机关应有的法律监督功能，反而沦为了行政机关的执行工具。另一方面，非诉行政执行案件数量的日益增长和执行难的问题，不仅混淆了司法权与行政权的理论定位，而且使得法院不堪重负，特别是《行政强制法》规定只在法律有规定时才能由行政机关实施行政强制执行，这样，原来由法规规定的可由行政机关实施的行政强制执行，必须申请法院实施强制执行，这样由法院依申请实施的强制执行数量将大为增加。因此，《行政强制法》对强制执行主体的规定既没有体现公正也没有实现效率价值，不具有合理性。《行政强制法》因其涉及公共利益、执法部门利益以及公民权利，其出台必然是各方利益博弈的产物，有博弈则意味着有妥协。《行政强制法》对执行主体的这一保留规定渗透着妥协的意味，而此种妥协最终是不利于我国行政强制制度的发展。
良好的法律是社会关系的“调节器”和“润滑剂”，能够理性消解社会关系中的紧张和矛盾，在相互冲突的利益关系和价值取向中实现动态平衡。《行政强制法》的制定，某种程度上代表着一个国家的法治状况，和任何一项制度一样，行政强制制度会随着国家政治、经济、社会环境的发展而逐步完善。《行政强制法》的出台只是迈出实现我国行政强制法治化的第一步，法律条文的进一步完善、制度本身设计的完美固然很重要，但其有效实施也不应该忽视诸多外围的因素，如行政机关践行依法行政的动力和决心，法治社会合格公民的养成，中产阶层的壮大等。只有在良好的法治环境下，行政强制才能更好的实现。
